Forsetaþingræði á Íslandi

Eins og prófessorarnir Sigurður Líndal og Svanur Kristjánsson hafa lýst öðrum betur í ræðu og riti, hafa margir haft rangar hugmyndir um stjórnarskrárbreytinguna, sem samþykkt var í þjóðaratkvæðagreiðslu 1944. Sumir hafa haldið því fram, og margir virðast enn halda, að stjórnarskrárbreytingin 1944 hafi verið gerð í skyndingu og án vandlegrar umræðu; að fyrir og eftir breytinguna hafi landið í megindráttum haft sömu stjórnskipun, þingræðisstjórn; og að forseti Íslands væri valdalítill þjóðhöfðingi samkvæmt stjórnarskránni og einnig í reynd. Ekkert af þessu er þó rétt.

Fyrir stjórnarskrárbreytinguna 1944 fór fram á Alþingi og utan þess rækileg og upplýst umræða um lýðræði og stjórnskipun Íslands eins og lesa má í Alþingistíðindum. Meiri hluti stjórnarskrárnefndar Alþingis lagði til, að þingið kysi forseta Íslands og gæti vikið honum frá. Tillagan var í samræmi við ríkjandi lýðræðishugmyndir í Vestur-Evrópu um alvald lýðkjörins þjóðþings milli kosninga og gerði ekki ráð fyrir sjálfstæðum þjóðhöfðingja. Þorri þjóðarinnar hafnaði þessari tillögu um alvald Alþingis og ósjálfstæðan forseta. Tímaritið Helgafell birti 1943 skoðanakönnun, sem Torfi Ásgeirsson hagfræðingur sá um, en hann var fyrsti sérfræðingur landsins í gerð skoðanakannana. Þar lýstu 70 prósent þeirra 581, sem spurðir voru um allt land, fylgi við þá tillögu, að forseti Íslands yrði þjóðkjörinn, en aðeins 20 prósent vildu, að Alþingi kysi forsetann. Ríkjandi skoðun meðal þjóðarinnar var þá og er enn, að ólýðræðislegt sé og óheilbrigt að hafa allt vald á einni hendi, hendi Alþingis. Með þjóðina að baki sér tókst Sveini Björnssyni ríkisstjóra að sannfæra forustumenn stjórnmálaflokkanna um réttmæti þess, að forsetinn yrði þjóðkjörinn. Landið var í reyndinni stjórnlaust 1942, þar eð stjórnmálaflokkarnir höfðu ekki getað komið sér saman um myndun stjórnar. Ríkisstjórinn taldi sig því ekki eiga annan kost en skipa utanþingsstjórn, og sat hún frá 1942 til 1944.

Þjóðin fékk því með þessu móti framgengt, að í stjórnarskránni 1944 væri vörðuð ný leið til lýðræðis á þann veg, að þjóðin kysi sér forseta í kosningum, þar sem landið er eitt kjördæmi og atkvæðisréttur er jafn og óháður búsetu. Forsetinn sækir umboð sitt og vald til þjóðarinnar, en hvorki til Alþingis né ríkisstjórnar. Alþingi getur samþykkt vantraust á forsetann, en þjóðin ein getur vikið honum frá. Fyrstu þrjár greinar gildandi stjórnarskrár lýsa forsetaþingræðinu, en í því felst, að forseti og Alþingi fara saman með löggjafarvaldið og forseti og önnur stjórnvöld með framkvæmdarvaldið. Stjórnskipun Íslands er því forsetaþingræði (e. semi-presidential government), sem er millistig milli þingræðis og forsetaræðis. Allt var þetta með ráðum gert á sínum tíma til að tryggja, að þjóðkjörinn forseti gæti temprað vald Alþingis og ríkisstjórnar, ef á þyrfti að halda.

Þannig varð gagnger breyting með lýðveldisstjórnarskránni 1944. Í stað konungsþingræðis að forminu til og þingræðis í reynd kom forsetaþingræði, þar sem Alþingi og ríkisstjórn deildu valdi sínu með þjóðkjörnum forseta. Á þessari breytingu var skilningur meðal stjórnmálamanna, þótt annað væri jafnan látið í veðri vaka. Ólafur Thors, formaður Sjálfstæðisflokksins, sendi ásamt Bjarna Benediktssyni og Jóhanni Hafstein flokksmönnum sínum bréf fyrir forsetakosningarnar 1952 og sagði þar, „að forsetaembættið sé „pólitísk staða“ og á „örlagaríkustu augnablikum“ fari forseti Íslands „með meira vald og getur því ráðið meiru um framtíðarheill þjóðarinnar en nokkru sinni hefur verið á eins manns færi að gera, allt frá því land byggðist ….““ (Matthías Johannessen (1981), Ólafur Thors II, bls. 211-212). Svo sem til var stofnað, hefur forseti Íslands haft umtalsverð áhrif á vettvangi stjórnmálanna, bæði við stjórnarmyndanir (1958-59 og oftar) og með beitingu málskotsréttar síns samkvæmt 26. grein stjórnarskrárinnar 2004 og tvisvar síðan.

Því er þessi saga rifjuð upp hér, að Stjórnlagaráð fjallar nú um verkaskiptingu Alþingis, ríkisstjórnar og forseta Íslands við vinnu sína að tillögum um nýja stjórnarskrá. Ég tel í ljósi sögunnar þörf á að halda í og efla temprandi áhrif forsetans á Alþingi með því að (a) varðveita frumkvæði forsetans að stjórnarmyndunum, (b) veita forsetanum skýra heimild til að skipa utanþingsstjórn við sérstakar aðstæður líkt og Ólafur Jóhannesson prófessor mælti með 1945, (c) halda í málskotsréttinn og færa hann út með því að láta hann ná einnig til þingmála, sem ná ekki fram að ganga, og (d) fela forsetanum að skipa, helzt að fengnum tillögum lögbundinnar nefndar, dómara og ef til vill einnig forstjóra fáeinna ríkisstofnana, sem brýnt er, að séu sjálfstæðar gagnvart Alþingi og ríkisstjórn. Þörfin fyrir valdmörk og mótvægi hefur sjaldan verið ríkari en nú, þar eð ófriður milli stjórnmálaflokka og innan þeirra hefur sjaldan verið meiri en nú eftir hrun. Rösklega tuttugu nýjar stjórnarskrár hafa litið dagsins ljós í Mið- og Austur-Evrópu frá 1990. Flestar þjóðanna þar hafa kosið forsetaþingræði með gagnkvæmu aðhaldi og eftirliti til að halda flokksræði í skefjum.